Эта статья опубликована в журнале Энергосовет № 2 (7) за 2010 г

Скачать номер в формате pdf (1542 kБ)

По материалам исследования «Энергоэффективность в России: скрытый резерв», подготовленного Международной финансовой корпорацией (IFC) www.ifc.org/russia/energyefficiency.

Основные барьеры

В России имеется огромный потенциал повышения энергоэффективности при производстве и распределении тепловой энергии.

В табл. 1 показаны некоторые основные барьеры в секторе теплоснабжения и приоритетные решения для их устранения. Наиболее существенные барьеры для повышения энергоэффективности теплоснабжения включают применение методологии тарифообразования, юридическую структуру муниципальных унитарных предприятий (МУП) и отсутствие межсекторальной координации и информации. Правительство должно сначала сосредоточить усилия на решениях, дающих возможность МУП стать коммерческими структурами, усовершенствовать процесс сбора статистической информации и разработки планов развития муниципальных систем теплоснабжения. Реформа методики тарифообразования также будет активно стимулировать повышение  энергоэффективности в этом секторе.

Табл. 1. Барьеры и решения для повышения энергоэффективности в системах теплоснабжения

арьеры

Решения

Несовершенство методологии
тарифообразования

 

Политическое вмешательство

Метод «затраты плюс»

 

Слишком короткий период действия тарифов

 

Юридическая структура и

управление муниципальными

теплоснабжающими
организациями

 

Недостаток информации

и межсекторальной и
внутрисекторальной

координации

Меры
быстрой

отдачи

Реформирование методологии

Тарифообразования

 

Ограничение предельного роста цен

 

Полное покрытие всех затрат

 

Реорганизация муниципальных

теплоснабжающих предприятий
в коммерческие структуры
или частно-государственные
партнерства

Базовые меры

Разработка и координация планов развития муниципальных систем теплоснабжения

 

 

 Что мешает повышению  энергоэффективности  в системах теплоснабжения?

Перед Россией стоит ряд задач по реализации потенциала энергосбережения. Наряду с законодательными и информационными барьерами и «размытостью» стимулов, которые мешают реализации энергосберегающих проектов в разных секторах экономики, в теплоснабжении существуют дополнительные препятствия, обусловленные его сложной, но регионально децентрализованной структурой. Неэффективное управление и отсутствие координации в этом секторе еще больше осложняют повышение общей эффективности российских систем теплоснабжения. Барьеры на пути повышения энергетической эффективности систем теплоснабжения в России включают:

  • недостаток информации. Недостаток информации мешает России эффективно эксплуатировать свои системы теплоснабжения, инвестировать в энергосберегающие проекты. Точнее говоря, отсутствует информация по производству и потреблению тепловой энергии. В России нет данных по балансу спроса и предложения в секторе теплоснабжения. Почти нет приборов учета на местных котельных, в зданиях и квартирах. Например, в 2006 г. только 8,7% муниципальных котельных г. Ростова-на-Дону были оборудованы приборами учета тепловой энергии [1].

В отсутствие учета на местных котельных невозможно измерить объем реально произведенной тепловой энергии. Без учета на уровне зданий невозможно измерить реальный объем потребления тепла. При отсутствии информации по производству и потреблению нельзя оценить потери в сетях. А без этих данных ни производители, ни потребители тепла не могут узнать, сколько энергии теряется и каков потенциал энергосбережения. Прогнозы потребления, на которых основываются планы строительства новых мощностей, могут быть всего лишь иллюзией;

  • несовершенство методологии тарифообразования. Способ установления тарифов в теплоснабжении препятствует вложению средств компаниями в проекты по снижению издержек при выработке тепла. Точнее говоря:

  • метод установления тарифов «затраты плюс», применяемый в России, препятствует инвестициям теплоснабжающих организаций в любые проекты по снижению текущих издержек (в том числе энергетических издержек). При использовании этого метода чем выше базовые затраты, тем больше прибыль теплоснабжающих организаций. По этой причине стремление производителей к максимизации прибыли вступает в противоречие с задачей повышения эффективности использования энергии;

  • экономия зачастую изымается в тарифном процессе: сумма устанавливаемого тарифа снижается вместе со снижением затрат, несмотря на то, что механизм распоряжения экономией предусмотрен существующим законодательством. Согласно Постановлению Правительства № 109, тарифы энергоснабжающих предприятий, реализовавших меры по снижению производственных затрат, остаются на прежнем уровне в течение двух лет после окончания срока окупаемости этих мер. Однако контроль соблюдения этого положения остается за местными органами власти, а они редко его выполняют. Идея Постановления № 109 хороша, однако, на практике такой подход трудновыполним и является далеко не лучшим способом регулирования тарифов;

  • как и по большинству других коммунальных услуг, тарифы пока не отражают полного объема потерь в сетях. Как правило, уровень потерь, которые регулирующие органы разрешают закладывать в тариф при оценке теплоснабжающими предприятиями затрат на распределение тепловой энергии, гораздо ниже их реальной величины. Например, потери тепловой энергии в системах распределения могут составлять в среднем 20% (достигая 36% в отдельных системах), при этом в тариф включаются потери не более 13%. В результате, если учет конечного потребления (на уровне здания) не ведется, теплоснабжающие организации поставляют меньше тепла, чем это необходимо, возмещая, таким образом, свои убытки вследствие более высокого, чем положено, уровня сетевых потерь. Если учет потребления тепла ведется (опять на уровне здания), они увеличивают поставки сверх необходимых объемов для компенсации своих убытков (так как их прибыль складывается из разницы между себестоимостью производства единицы тепловой энергии и выручкой от ее продажи). Совокупность этих факторов снижает экономическую привлекательность инвестиций в модернизацию тепловых сетей и ведет к перерасходу теплоты или переплате за нее;

  • короткие периоды действия тарифов. Интервалы между пересмотрами тарифов слишком коротки для полноценного инвестиционного планирования. Местные органы власти не могут устанавливать тарифы на срок более трех лет, однако, часто предпочитают пересматривать их каждый год. В России пересмотр тарифов вносит элемент неопределенности, препятствуя долгосрочным капиталовложениям, даже если эти капиталовложения со временем могут принести потребителям экономию затрат;

  • отсутствие возможностей для регулирования уровня потребления. Потребители тепловой энергии, как правило, не имеют возможности регулирования уровня комфорта, за исключением проветривания для устранения перетопов или использования дополнительных источников тепла (например, покупки индивидуальных электронагревательных приборов) для компенсации недостаточного отопления. Индивидуальные термостатические вентили, как правило, слишком дороги и требуют дополнительной реконструкции системы теплоснабжения;

  • юридический статус и организационная структура. Многие теплоснабжающие предприятия являются собственностью и эксплуатируются муниципалитетами, и поэтому у них нет необходимых стимулов и свободы для повышения эффективности работы. У МУП отсутствует мотивация к снижению затрат, а следовательно, к повышению энергоэффективности. Кроме того, МУП не хватает самостоятельности в вопросах использования полученной прибыли и управления финансовыми потоками, они не имеют возможности обеспечить сотрудникам конкурентный уровень зарплат и, как правило, зависят от муниципального финансирования при реализации любых проектов, требующих инвестиционного капитала. Поэтому теплоснабжающие предприятия испытывают трудности с привлечением квалифицированных специалистов и внешнего финансирования;

  • отсутствие межсекторальной и внутрисекторальной координации. В России существует 17 тыс. теплоснабжающих организаций, при этом органы власти практически не осуществляют внутрисекторальную и межсекторальную координацию развития. Местные и региональные теплоснабжающие компании редко согласовывают друг с другом планы реконструкции и новых инвестиций, а местные органы не взаимодействуют с поставщиками электроэнергии, газа и тепловой энергии для обеспечения бытовых потребителей энергоресурсами наиболее эффективно и с наименьшими затратами. Например, в системах с низкой плотностью тепловых нагрузок выше уровень сетевых потерь, однако, показатель плотности тепловых нагрузок редко используется при определении оптимальных инвестиционных решений в инфраструктуре. В Москве и других крупных городах устанавливаются малые локальные котельные и индивидуальные теплогенераторы, несмотря на то, что здесь уже существует хорошо развитая инфраструктура систем централизованного теплоснабжения (СЦТ). Массовая установка индивидуальных теплогенераторов объясняется плохим качеством СЦТ или тем, что индивидуальные потребители стремятся к независимости при получении тепловой энергии. Тем не менее, такие факторы как качество обслуживания и индивидуальные предпочтения могут оказывать негативное влияние на общий уровень энергоэффективности и затрат в системах централизованного теплоснабжения.

Что может сделать российское правительство для повышения энергоэффективности теплоснабжения?

Повышение энергоэффективности в системах теплоснабжения потребует принятия ряда мер. В России следующие решения могут принести значительную пользу.

  • повышение базового уровня тарифа до уровня, который отражает полные эффективные затраты поставки тепловой энергии. Определение «эффективного» уровня затрат может быть затруднительным. При наличии сопоставимых данных по затратам для ряда теплоснабжающих предприятий регулирующие органы могут сравнить показатели эффективности отдельных предприятий. Если таких данных нет, регулирующие органы могут сначала установить тарифы на основе реальных затрат каждой теплоснабжающей организации за какой-либо год или по среднему показателю за несколько лет, и начать сбор данных по операционным издержкам других теплоснабжающих предприятий для получения базы для сравнения;

  • устранение политического вмешательства в процедуры установления тарифов. Возможным, хотя и небезопасным при неумелом обращении, способом устранения политического вмешательства является широкое распространение информации о затратах теплоснабжающих организаций и причинах принятия решений о повышении или понижении тарифов. Регулирующим органам легче отстаивать свою позицию, если они публикуют данные о затратах и анализ этих данных и делают процесс принятия решений открытым через проведение общественных слушаний;

  • методика установления тарифов должна учитывать инвестиционную составляющую при общей оценке затрат. Риск того, что инвестиционные расходы не будут согласованы регулирующими органами, препятствует реализации мероприятий, которые могут принести экономию в долгосрочной перспективе. Одним из возможных решений этой проблемы является увеличение интервала между пересмотрами тарифов. Законодательное установление предельных тарифов или «ценового предела» - одно из возможных решений, которое может содействовать повышению общей эффективности работы и, следовательно, энергоэффективности систем теплоснабжения. Концепция предельного тарифа делает акцент на цене продукта, а не на издержках. Пределы обычно устанавливаются на пятилетний или более долгий срок, четко привязаны к параметрам качества обслуживания и корректируются на уровень инфляции и цен на топливо. Предельные тарифы мотивируют теплоснабжающие организации к снижению издержек и повышению эффективности для максимизации своей прибыли. Регулирующим органам нет необходимости ежегодно пересматривать структуру затрат. В конце периода ограничения величины тарифов они пересматривают структуру затрат и делят соответствующие выгоды с потребителями. Основной проблемой, связанной с внедрением этой системы, является необходимость тщательного мониторинга качества обслуживания.

В качестве переходной меры может использоваться метод, в котором предельный тариф устанавливается для текущих затрат, в сочетании с методом определения уровня дохода на активы при определении инвестиционных затрат.

  • Реорганизация МУП в коммерческие предприятия или частно-государст-венные партнерства. Прозрачность деятельности и четкое разграничение обязанностей будет содействовать повышению энергоэффективности МУП. Это может быть достигнуто либо превращением МУП в акционерные общества, либо привлечением частного сектора к управлению, работе и финансированию через частно-государственные партнерства, либо применением обоих подходов. Предоставление МУП автономного статуса приводит к появлению потребности в механизмах, обеспечивающих проз­рачность и ответственное управление. Подобные механизмы включают создание независимых советов директоров, обязательное проведение независимых аудитов и заключение соглашений, определяющих соответствующие обязательства муниципалитетов и теплоснабжающих предприятий. Все эти положения способствуют прояснению роли, как предприятий, так и муниципалитетов в их деловых отношениях и заставляют каждую сторону выполнять свои обязательства по осуществлению капиталовложений.

Повышение прозрачности и уточнение показателей деятельности повышает возможности получения внешнего финансирования или привлечения частных операторов. Повышение прозрачности может также способствовать обоснованию роста тарифов и оказанию давления на теплоснабжающие предприятия для повышения эффективности их работы. Привлечение частного сектора через концессии или другие формы частно-государственного партнерства может быть привлекательным вариантом повышения эффективности работы МУП. Однако чрезвычайно важно, чтобы процесс создания частно-государственных партнерств был прозрачным и основанным на принципах конкуренции для эффективного баланса интересов, как частных инвесторов, так и потребителей. Неудачи первых частно-государственных партнерств в секторе тепло- и водоснабжения в России в большой степени были обусловлены отсутствием прозрачности и конкуренции. В то время у муниципалитетов не было необходимых знаний и возможностей для разработки и контроля выполнения подобных контрактов. Зачастую частные операторы разрабатывали проекты лизинговых/концессионных договоров с односторонним распределением риска. Во врезке на с. 14 описано, как начиналось привлечение частного сектора к оказанию услуг городского теплоснабжения в Польше и Эстонии.

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

Примеры успешного опыта первых попыток участия частного сектора
в оказании услуг централизованного теплоснабжения

Польша: Польша имеет весьма богатый опыт привлечения частного сектора к оказанию услуг городского теплоснабжения. Примечателен опыт систем теплоснабжения в городах Калиш и Валбжих. В обоих городах муниципальные системы теплоснабжения были преобразованы в акционерные общества, и с отобранными на конкурсной основе подрядчиками были подписаны долгосрочные (10-15 лет) договора аренды и производственные контракты. Планы модернизации включали переход на другие виды топлива, замену старых котельных на новые эффективные автоматизированные котлы, замену труб и т.д. Масштабные инвестиции привели к значительному повышению эффективности систем теплоснабжения, двух- или даже трехкратному повышению стоимости активов компании, снижению тарифов до уровней ниже среднего по стране, повышению качества и надежности обслуживания и постоянному росту доходов компаний. Аналогичные примеры наблюдались во многих других польских городах; в ряде случаев имела место аренда или производственные контракты, в других - частичная продажа теплоснабжающих предприятий иностранным компаниям для привлечения средств. Привлечение частной управляющей компании вместо смены собственника активов теплоснабжающего предприятия было ключевым фактором для эффективной модернизации и повышения экономической эффективности этих предприятий.

Эстония: В Эстонии был проведен тендер на продажу акций Таллиннской теплоснабжающей компании и заключение 30-летней концессии. Критериями оценки при отборе являлись: высокие концессионные платежи; ограничение роста тарифов; повышение экономической и финансовой эффективности и опыт делового управления. Победитель - дочерняя структура компании Dalkia, фирма Tallinna Küte - на время действия концессии принял все активы, права, обязательства, сотрудников и договора Таллиннской теплоснабжающей компании в рамках так называемой концепции передачи предприятия. Кроме того, оно взяло на себя обязательства соответствовать набору требуемых услуг и требованиям экологической безопасности, обеспечить возможность мониторинга, представлять подробную концессионную отчетность и установить предельные тарифы, определенные администрацией города. В результате город получил 210 млн эстонских крон в виде первоначального платежа и получает ежегодные концессионные платежи. Проблема нехватки средств для осуществления капиталовложений разрешилась, снизились потери, возросла доходность, и существенно повысилось качество обслуживания. Значительная часть платежей потребителей поступает в бюджет города и может быть использована на другие нужды [2].

 

  • Разработка и координация инвестиционных планов развития муниципальных систем теплоснабжения. Планы развития муниципальных систем теплоснабжения должны разрабатываться регулярно и стать основой для развития сектора теплоснабжения. Программы развития теплоснабжения должны бытьнацелены на перераспределение нагрузок, оптимизацию использования систем централизованного и децентрализованного теплоснабжения и снижение потерь в тепловых сетях. Поэтому они должны точно учитывать плотность тепловых нагрузок, генерирующие мощности, спрос на тепловую энергию, потребность в выработке электроэнергии (чтобы определить целесообразность использования ТЭЦ) и другие показатели эффективности. В ряде регионов России такие программы решают следующие задачи: оптимизация систем теплоснабжения (например, Программа модернизации объектов коммунальной инфраструктуры в Республике Карелия), перераспределение тепловых нагрузок, повышение эффективности работы теплоснабжающих организаций, снижение уровней потерь, баланс централизованного и децентрализованного теплоснабжения, развитие ТЭЦ и внедрение систем учета (например, Программа энергосбережения в топливно-энергетическом комплексе Ярославской обл.).

  • Совершенствование процесса сбора информации. Эффективность планов развития систем теплоснабжения во многом зависит от достоверности информации о спросе и предложении тепла. Обеспечить надежность и достоверность данных можно с помощью следующих мер:

  • учета производства и конечного потребления тепловой энергии;

  • разработки непротиворечивых, комплексных и удобных для пользователя форм регистрации данных и статистической отчетности. Федеральная служба по тарифам может разработать необходимые для этого унифицированные форматы отчетности;

  • периодического пересмотра методологии расчета нормативов потерь при передаче тепловой энергии с учетом возникновения новых технологий;

  • проведения инвентаризации всех тепловых нагрузок и спроса на тепловую энергию по зонам теплоснабжения.

Всемирный банк выделил финансирование на реализацию проекта в сфере ЖКХ, цель которого состоит в разработке и апробации подобной системы мониторинга в 14 регионах Российской Федерации.

В дополнение к совершенствованию системы сбора и повышения надежности данных на местном уровне необходима федеральная система мониторинга для аккумулирования информации от муниципалитетов и регионов и ее систематизации в целях ведения национальной статистики. Это чрезвычайно важно для успешного проведения сопоставительного анализа показателей качества обслуживания и изменения методологии тарифообразования, рекомендованных выше.

Литература:

  1. А. Ковальчук. Состояние муниципальной системы теплоснабжения и способы его улучшения. Ростов-на-Дону, 2006 г.

  2. Астгине Пасоян. «Оценка региональной политики в городском теплоснабжении. Часть 1». Альянс по сохранению энергии., июль 2007 г.

  3. «Теплоснабжение в Дании - кто, что, где и почему». Датское энергетическое агентство., январь 2005 г., http://www.ens.dk.

Все статьи рубрики Экономика и управление

Архив номеров

Выпуски за 2009 год: №1 (1), №2 (2), №3 (3), №4 (4), №5 (5),

Выпуски за 2010 год: №1 (6), №2 (7) , №3 (8), №4 (9), №5 (10), №6 (11), №7 (12), №8 (13),

Выпуски за 2011 год: №1 (14), №2 (15), №3 (16), №4 (17), №5 (18), №6 (19),

Выпуски за 2012 год: №1 (20), №2 (21), №3 (22), №4 (23), №5 (24), №6 (25),

Выпуски за 2013 год: №1 (26), №2 (27), №3 (28), №4 (29), №5 (30), №6 (31),

Выпуски за 2014 год: №1 (32), №2 (33), №3 (34), №4 (35), №5 (36), №6 (37),

Выпуски за 2015 год: №1 (38).

Статьи по темам

Энергетика (5) ,
Энергоэффективное строительство (9) ,
Возобновляемые источники энергии (13) ,
Региональный опыт (3) ,
Информация о работе Координационного совета (114) ,
Экономика и управление (102) ,
Теплоснабжение (57) ,
Энергоэффективное освещение (42) ,
Учет энергоресурсов (13) ,
Энергосервис и ЭСКО (30) ,
Электроснабжение (12) ,
Когенерация (4) ,
Мировой опыт энергосбережения (34) ,
Новые технологии (39) ,
Энергетические обследования и энергоаудит (26) ,
Обзор СМИ (5) ,

Источник: http://www.energosovet.ru/bul_stat.php?idd=45